Онлайн ISSN 2288-5757 ноември - декември 2020 г. Том 8, No.6

Отворете форума

Анализирайки външната политика на съвременните държави, много учени се стремят да описват различни транзакции в резултат на взаимодействия между държави, които имат свои интереси и воля, като единствените участници в международните отношения. По-сложната аналитична рамка приравнява определена политика с решения, взети от владетел или управляващ елит. Политиката на Русия за „обръщане към Изток“ („povorot na Vostok“), понякога наричана „опора към Азия“, не прави изключение и по-специално отношенията й с Китай се третират по този начин. Експертите описват транзакции с Китай от перспективата за „национална политика“ и пишат за „интересите на Русия“, „нуждите на Русия“, „страховете на Русия“ и др. По отношение на Китай. Липсва обаче един критичен елемент: държавите са просто аналитични концепции, които не съществуват в реалния живот. Политиката на „Русия“ спрямо „Китай“ (и обратно) се формира от сложна комбинация от интереси, изчисления и притеснения на отделни играчи и групи. За да разберем същността на отношенията на Русия с Китай, трябва да разложим „Русия“ в набор от мощни лица, вземащи решения и влиятелни групи, чиито интереси и действия (понякога противоречащи един на друг) съставляват „националната политика“. Въпросът е на една държава, много играчи.

русия

Тази статия разглежда играчите, които играят ключова роля и участват във формулирането на политиката на Москва спрямо Китай. Въз основа на интервюта, проведени с длъжностни лица, мениджъри на държавни предприятия (ДП), частни бизнесмени и експерти в Москва в края на 2014 г., той описва играчите, техните интереси, фактори, които влияят върху техните модели на вземане на решения и механизми за вземане на решения на най-високо политическо ниво. Пълната картина също изисква разлагане на „Китай“ на заинтересовани страни по отношение на Русия, но това е отделна задача. Руските играчи са склонни да мислят за „Китай“ като единна единица със значително припокриване на политически, икономически и интереси в областта на сигурността, което оправдава нашия подход при описването на руската част от уравнението Москва-Пекин.

От пренебрегване до бум на интерес

Две допълнения към тази обща схема трябва да бъдат направени. Единият е военно-индустриалният комплекс, който може да се разглежда като играч сам по себе си спрямо Китай, както поради обема на търговията с оръжие, така и заради уникалната си позиция. Индустрията за производство на оръжия се контролира от държавата, което я прави подобна на държавните предприятия по форма, но също така поддържа тесни институционални връзки с армията, което добавя опасения относно националната сигурност към нейните изчисления при сделки с Китай. Второ, има и специфични интереси на регионалните правителства - предвид дължината на руско-китайската граница (над 4200 км в два участъка) и стратегическото значение на Далечния изток за страната, регионалните бюрокрации (и местните бизнес елити, свързани с тях) също играят значителна роля. Експертната общност, Държавната дума и Съветът на федерацията, както и политическите партии не играят съществена роля при изготвянето на политики за Китай, като не повече от инструменти на Кремъл за имитация на политическия живот в мека авторитарна система. Това също отразява минималната роля на дисфункционалното руско гражданско общество при създаването на външна политика - политиката за Китай не е изключение.

Тези фактори създадоха светоглед, в който истинското разбиране за Китай беше заменено от митове, от които много бяха западни (напр. Предупреждението на Збигнев Бжежински, че части от Сибир могат да попаднат в ръцете на Китай). Много от руския елит се страхуват от нарастващия Китай. Има множество фактори, които изкривяват ясната визия за Китай от страна на Москва: липса на разбиране за китайските цели, отдалечени спомени за съветско-китайските гранични конфликти през 1969 г., дълбоко вкоренена традиция да се разглеждат населените страни на Изток като опасност за гъсто населен Сибир и Далечния изток (игра на „жълтата заплаха“, датираща от 19-ти век) и нарастваща икономическа и демографска асиметрия между Далечния изток и граничещите с китайските провинции. Един от най-значимите фактори беше почти пълното унищожаване на общността на гледащите Китай в Русия по време на икономическите сътресения през 90-те години и пренебрегването на експертите от държавата.

Тази комбинация от фактори обяснява защо руският елит пропусна възможностите, предоставени от икономическия подем на Китай през 90-те и началото на 2000-те. Едва след световната криза на кредитите от 2008-2009 г. те започнаха да обръщат по-систематично внимание на Азиатско-Тихоокеанския регион, включително Китай. Но пет години не бяха достатъчни, за да се преодолее пропастта в знанията; липсата на опит сред всички ключови участници в съставянето на политика спрямо Китай остава ключов проблем в двустранните отношения. Путин, чиито възгледи и роля в процеса на вземане на решения ще бъдат анализирани първо, не е изключение.

Върховният лидер

Като първостепенен лидер Путин играе решаваща роля в определянето на курса на Москва към Китай. Неговата лична роля е много по-широка от тази на Барак Обама при формирането на американската политика по отношение на Китай, тъй като например американският президент не може да контролира изцяло икономическата дейност на американските компании спрямо Китай, нито той отговаря за държавите „транзакции с юридически лица в Китай, да не говорим за ролята, която Конгресът може да играе, ограничавайки ролята на изпълнителната власт. Дори в областите, в които Белият дом е водещ, политиката се формира от правителствени агенции чрез относително прозрачен процес, следвайки стандартни процедури. В Русия Путин се ползва с почти пълен контрол над останалите играчи: гражданската бюрокрация, регионите, армията, държавните предприятия и дори частните олигарси. Той определя стратегически приоритети за граждански и военни/разузнавателни бюрокрации, контролира управлението на държавни предприятия и може също така да управлява микропроектите на конкретни проекти, свързани с Китай. Що се отнася до частните бизнесмени, преди всичко членовете на руския списък на Форбс, Путин е в състояние да им предложи предложение, което те не могат да откажат. В този контекст личният възглед на Путин за Китай и неговият подход за управление на отношенията на Русия с нейния гигантски съсед стават решаващи.

Централната бюрокрация

В централата на МВнР в Москва има около 30 китайски специалисти, а руското посолство в Пекин е на второ място след посолството във Вашингтон. Посланик Андрей Денисов, бивш първи заместник-външен министър и стар университетски приятел на Сергей Лавров, се смята за водещата власт в Китай сред руските бюрократи. Неговите бележки отиват директно на бюрото на Путин. Като цяло обаче запознати, запознати с работата на Кремъл, са съгласни, че МВнР не играе централна роля при формирането на политиката спрямо Китай и е просто технически орган.

Същото важи и за МЕРТ, който администрира офиса на руския търговски представител в КНР, отговарящ за управлението на търговската статистика, организирането на изложения на големи китайски търговски изложения и подпомагането на руските компании да намерят партньори в Китай. В централната централа на МЕРТ в Москва се помещава отдел за азиатските, африканските и латиноамериканските държави, който се ръководи от професионалния синолог Евгений Попов и наблюдава търговските и икономическите въпроси. Департаментът за подкрепа на проекти в Азиатско-Тихоокеанския регион е много по-малък и припокриващите се правомощия представляват проблем.

Съществуването на тези три комисии за предоставяне на държавна подкрепа за корпоративни проекти понякога създава затруднения за компаниите, които трябва да водят преговори със секретариатите на двама или трима вицепремиери едновременно. Правомощията на вицепремиерите не съвпадат напълно с вътрешния им ресор. Дворкович отговаря и за цялата инфраструктура, земеделие и гражданско производство в Русия, така че всички проекти с китайците трябва да получат неговото одобрение, дори ако много от тях са в комисията на Шувалов. Ако проектът е в Далечния изток (какъвто е проектът на Summa Group за пристанище Зарубино), той трябва да получи разрешение от трима вицепремиери, чиито междуличностни отношения са сложни. Това води до закъснения и недоразумения за компании, чиито проекти бюрокрацията е предназначена да подкрепя. Нещата се усложняват още повече, когато регионалните администрации се включат.

Местните служители обикновено нямат думата при определянето на стратегията на национално ниво. Откакто Путин дойде на власт през 2000 г., Кремъл подкопа властта на губернаторите и ги направи зависими от Москва както във финансово, така и в политическо отношение. Лъвският дял от регионалните данъци първо отива във федералния бюджет и след това се преразпределя по желание на Москва. През 2012 г. изборите за местни управители бяха възстановени, но Кремъл има пълен контрол върху изборния процес - решавайки на кого е разрешено да се кандидатира и кой трябва да спечели. Типичният губернатор не е толкова влиятелен като губернатор на САЩ или дори партиен секретар на китайска провинция. Що се отнася до отношенията между Русия и Китай, губернаторите следват инструкциите на Москва. През 2004-2005 г. Москва неформално ги помоли да изтласкат нежно китайските бизнесмени от граничните региони. Те го направиха, въпреки факта, че това подкопа източник на икономически растеж. Сега управлението на външните отношения в граничещите с Китай региони се ръководи от Трутнев, който е и пълномощен представител на президента за целия граничен регион, с изключение на Читинская област и Република Алтай.

Управителите на граничните региони все още са важни в две отношения: първо, изпълнение на бизнес проекти или проекти за трансгранично сътрудничество, одобрени на най-високо ниво (програма за регионално сътрудничество между руския Далечен изток и Североизточен Китай, подписана през 2009 г. от Дмитрий Медведев и Ху Дзинтао с над 100 проекта не е реализиран, до голяма степен поради лошо управление на регионално ниво); второ, предоставяне на информация на центъра за икономическото и демографското присъствие на Китай в Далечния Изток и Източен Сибир. Работата е разделена между управителите и местните началници на Федералната служба за безопасност (FSB, вътрешната служба за сигурност). Сигурността е важна грижа за Кремъл по отношение на Китай.

Армията, разузнавателната общност и военно-индустриалният комплекс

Измерението на сигурността на отношенията с Китай е важно през цялата история. С дължина над 4200 км, сухопътната граница на Русия с Китай е най-голямата с голяма сила (Казахстан е договорен съюзник на Русия). Може да се каже, че това е една от най-мирните граници в руската история - за разлика от границите с Европа или с Турция, които винаги са били изложени на риск от нашествие. Но след китайско-съветското разделение, и особено след граничния конфликт от 1969 г., той се превърна във силно милитаризиран аванпост с хиляди руски войски, готови да отблъснат „китайската заплаха“. След 1989 г., когато Михаил Горбачов и Дън Сяопин нормализират отношенията, броят на войските е рязко намален, тъй като границата е отворена за търговия. Въпреки окончателното уреждане на териториалния спор, опасенията за сигурността все още са сред основните двигатели в подхода на Москва към Китай, следствие от ролята, която армията и по-широката общност за сигурност играят при изготвянето на политики.

Общността за сигурност почти доминира в дискусията за продажбите на руско оръжие в Китай. Тъй като проблемът има както търговски аспекти, така и аспекти на сигурността, това е областта, в която ръководството на армията, SVR, FSB и шефовете на отбранителната индустрия трябва да намерят деликатен баланс на своите интереси, като Путин ще има последната дума. Най-влиятелната фигура в тези дискусии е Сергей Чемезов, ръководител на „Руски технологии“ - голям конгломерат от държавни предприятия, който контролира всички индустрии, произвеждащи оръжие (с изключение на военните самолети, които се контролират от държавната Обединена авиационна компания). Чемезов се срещна с Путин в Дрезден през 80-те години на миналия век, работейки за КГБ, и личните им отношения могат да повлияят на позицията му по продажбата на оръжие на Китай. Други основни заинтересовани страни са Рогозин, който отговаря за отбранителната промишленост, и министърът на отбраната Сергей Шойгу - един от най-мощните хора в най-близкия кръг на Путин.

Елитното мислене за търговията с оръжие с Китай премина през няколко етапа. В началото на 90-те години военните индустрии на тези бивши съперници навлязоха в етап на взаимна зависимост. След като Западът наложи оръжейно ембарго на Китай след клането на площад Тянанмън през 1989 г., Русия се превърна в критичен източник на сложни оръжия и китайските поръчки помогнаха на оцелелите военни заводи да оцелеят. Според експертни оценки делът на китайските договори в приходите на руската отбранителна индустрия през 90-те години никога не е бил по-малък от 30 процента и в някои години надхвърля 50 процента. През 90-те години военно-техническото сътрудничество беше един от стълбовете на взаимната търговия и послужи като основа за двустранното им партньорство.

ДП и частни компании
Тъй като икономическите връзки са гръбнакът на отношенията между Русия и Китай, руската бизнес общност играе важна роля. Те нямат камара, която да функционира като платформа за обсъждане на общи интереси или за лобиране на политиките, свързани с Китай. През 2004 г. Москва и Пекин създадоха Руско-китайския бизнес съвет (RCBC), корпоративна организация за членство, която обединява най-големите компании, ангажирани в двустранни проекти. От април 2014 г. той се председателства от Генадий Тимченко, който бе включен в списъка на санкциите на САЩ, след като Русия анексира Крим. Някои експерти твърдят, че поставянето му начело на RCBC е било сигнал към Запада, но самият магнат няма личен интерес да работи по китайската писта. RCBC остава куха организация с редки публични събития по време на официални посещения и с малка стойност за участниците. Руският бизнес няма координиран дневен ред; всяка компания действа сама. Има голяма разлика между три типа корпоративни играчи.

Втората група са частни бизнесмени, които са дългогодишни приятели на Путин. И Тимченко, и Ротенберг притежават големи инфраструктурни компании, участващи в изграждането на големи тръбопроводи. Вътрешни хора смятат, че тяхната позиция е фактор в решението на Газпром да отхвърли авансово плащане от Китай за газопровода "Силата на Сибир", който Пекин беше готов да предостави, ако китайските компании ще построят газопровода. (Съобщава се, че Пекин е обещал, че може да бъде поне 30% по-евтино за Русия и ще бъде изпълнен навреме). Последната група са частни компании, които принадлежат на олигарсите от 90-те или на някои магнати от епохата на Путин, които нямат преки връзки с президента. Тези компании работят по чиста търговска логика и за да сключват сделки използват обичайните лобистки инструменти, работещи директно със съответните държавни органи, но с ограничен достъп до Путин (в сравнение с Тимченко и Ротенберг).

Заключение
Разлагането на „Русия“ на много играчи дава улики за някои аспекти на отношенията между Москва и Пекин. Анализът показва колко сложен може да бъде процесът на вземане на решения, за да се отговори на многобройните интереси. Докато най-важните решения се вземат от самия Путин, възгледите и интересите на други играчи могат да повлияят на крайната политика. Персонализирането, бюрократичното припокриване, поведението, търсещо наем на добре свързани шефове на държавни предприятия, и липсата на професионален опит в Китай могат да обяснят неловкостта на руските действия в Азия и нейните неуспешни опити да се използва растежът на Китай за собствените си национални интереси.