Стъпките, които Вашингтон може да предприеме, за да се предпази от прекалена употреба

От Питър Харел

заинтересованите страни

Използването на санкции от Съединените щати избухна през последното десетилетие. Анализ на адвокатската кантора Гибсън Дън установи, че администрацията на президента Доналд Тръмп е добавила близо 1000 души, компании и образувания към санкционните списъци на САЩ през 2017 г., с близо 30 процента повече от броя, добавен по време на миналата година на бившия президент Барак Обама. Но разширяването на санкциите е рядка област на двупартиен консенсус във Вашингтон: Обама добави близо три пъти повече хора и образувания към списъка на санкциите през последната си година на поста, отколкото през 2009 г.

Бързият растеж на американските санкции обаче поражда също толкова бърз ръст на разходите и нежелани въздействия. Някои от тях са икономически. Например, митата на Тръмп от 9 август за Турция предизвикаха драматичен престой на пазара, който не само засегна Анкара, но и накара акциите на големи европейски банки с бизнес в Турция да спаднат и породи опасения относно заразяването на други нововъзникващи пазари. След санкциите на САЩ срещу голяма руска алуминиева компания "Русал" в началото на април световните цени на алуминия скочиха с повече от 20 процента, преди да паднат обратно, след като Министерството на финансите на САЩ издаде изключения, позволяващи на компаниите да продължат да правят бизнес с санкционираната фирма. Дори в случаите, когато разходите са получили относително малко обществено внимание и малко американци биха поставили под въпрос стойността на санкциите, допълнителните разходи могат да бъдат значителни. Санкциите на САЩ срещу Русия, например, допринесоха за почти 40% спад в износа на американски стоки за Русия от 2013 г., година преди налагането на санкциите.

Политическите разходи са поне толкова важни. Санкциите на Тръмп срещу Турция предизвикаха бързо влошаване на отношенията на Вашингтон с Анкара, съюзник на НАТО, който е важен за интересите на САЩ в Близкия изток и сега отношенията са в най-ниската точка, откакто Турция нахлу в Кипър през 1974 г. Междувременно Европейският съюз отговори на оттеглянето на Тръмп от ядрената сделка JCPOA, като актуализира блокиращ закон, за да забрани на компаниите от ЕС да спазват американските санкции срещу Иран. Въпреки че много компании се опитват да намерят начин да се объркат и да се съобразят със законодателството на САЩ въпреки блокиращата мярка на ЕС, ходът на ЕС бележи остър разрив между Вашингтон и организацията, която в исторически план е била най-близкият съюзник по санкциите.

Нарастват опасенията, че агресивното използване на санкции от страна на САЩ носи и дългосрочни системни разходи. Най-накрая може да подтикне съюзниците и големите световни компании да разработят алтернативи на финансовите и търговските канали, които дават на американските санкции огромна глобална тежест. Вече се съобщава, че Франция обмисля да използва държавни компании, за да продължи да купува петрол от Иран. Франция вероятно ще установи, че това е трудно или невъзможно в краткосрочен план, но в дългосрочен план страните и компаниите с правилните стимули могат да развият търговски и финансови механизми, които съществуват извън обсега на Вашингтон.

Бившият министър на финансите Джак Лю и други експерти предупредиха, че правителството на САЩ трябва да бъде по-разумно при използването на санкции. Но само предупрежденията няма да променят поведението на политиците, които гравитират към евтин инструмент с голямо въздействие за справяне с неотложни външнополитически кризи. Вместо това Вашингтон трябва да се координира по-добре със съюзниците си, както и да обмисли процедурни проверки, които да гарантират, че политиците трябва да вземат по-стриктно внимание както на въздействието, така и на разходите от санкциите.

РАЗХОДИ ЗА ТЕГЛЕ И ПРЕИМУЩЕСТВА

Първата стъпка за ограничаване на прекомерното използване на санкции е да се изисква от политиците периодично да публикуват анализ на всяка програма за санкции в САЩ, като се оценяват икономическите въздействия, политическите и дипломатическите ползи, както и икономическите и политическите разходи за Съединените щати и американските съюзници. Това би принудило политиците да оценяват редовно политическите ползи от санкционната програма и да претеглят тези ползи спрямо разходите по програмата.

Понастоящем няма изискване нито Конгресът, нито изпълнителната власт да оценят въздействието или разходите на санкциите, преди да ги наложат, нито да оценяват разходите или въздействията на периодични интервали след това. Това е отклонение от други области на изготвяне на международна икономическа политика, като търговската политика, където Администрацията по международна търговия на Министерството на търговията публикува периодични оценки на икономическото въздействие на търговските споразумения.

Оценките на ползите и разходите от санкциите се извършват случайно, ако изобщо са. През 2017 г. например Конгресът прие Закона за противодействие на американските противници чрез санкции (CAATSA), важен закон, целящ да накаже Русия, Северна Корея и Иран за техните атаки срещу американските интереси. Разпоредбите на CAATSA за Русия трябваше да окажат въздействие на милиарди долари, включително отрязване на потенциално над 14 милиарда долара годишен износ на оръжие за Русия, спиране на развитието на руските тръбопроводи за износ на нефт и газ и наказване на руски олигарси, контролиращи компании с големи глобални операции. И все пак, въпреки че Конгресът се консултира неофициално с външни експерти и съюзни правителства, той прие CAATSA, без никога да иска официална оценка на въздействието върху Русия или САЩ и нейните съюзници. Също така Министерството на финансите не е публикувало оценка на въздействието на CAATSA през 13-те месеца, откакто CAATSA е влязло в сила. Най-близкото до официалното анализиране на въздействието на американските санкции върху Русия правителство на САЩ е анализът на главния икономист на Държавния департамент за въздействието на санкциите върху конкретни руски фирми, насочени към тях.

Изискването от правителството да провежда и периодично публикува прогнози за въздействието на американските програми за санкции също би принудило политиците да поддържат програмите актуални и да ги направят едновременно по-ефективни и по-евтини. Добре известна е тенденцията американските програми за санкции да „засядат“ с течение на времето: Въпреки че Вашингтон бързо налага санкции, може да отнеме години или десетилетия, за да промени или прекрати програма, която изглежда надживя полезността си за политиката. Принуждаването на правителството да оценява периодично ползите и разходите би насърчило правителството да измери дали дадена санкционна програма все още работи, да прекрати програмите, които надживяват своята полезност, и да направи корекции в санкционните програми, за да гарантира, че те остават ефективни.

Една от санкциите, които администрацията на Обама наложи на Русия през 2014 г., беше забрана за доказване на някои петролни технологии от висок клас, които да помогнат на Москва да развие своите арктически офшорни, дълбоководни и шистови нефтени ресурси. Целта на санкцията беше да се избегне незабавното въздействие върху текущия износ на руски петрол, който би могъл да наруши доставките и да повиши световните цени, а вместо това да предизвика постепенен спад в руското производство в продължение на няколко години. Но Русия се адаптира към санкциите и през 2017 г. нейното производство на петрол достигна 30-годишен връх. Периодичният преглед би принудил политиците да преценят защо санкциите не са постигнали целта си и да обмислят начини за тяхното укрепване.

Моделирането на въздействието на санкциите е безспорно трудно и оценката на техните политически ползи, за разлика от просто икономическите въздействия, е изкуство, а не наука. Често трябва да се налагат санкции и в много случаи може да е непрактично напълно да се моделират санкции, преди да се наложат. Администрация, която иска да изкриви анализа, почти сигурно ще може поне до известна степен. Но изискване правителството да извършва периодична оценка на въздействието на различни санкционни програми би насърчило използването им само когато Вашингтон има убедителна причина за това и когато ползите очевидно надвишават разходите.

РАЗРЕШЕТЕ ПУБЛИЧЕН КОМЕНТАР

Втората свързана стъпка за ограничаване на прекомерното използване на санкции е да се осигури официален механизъм за лица, компании, съюзни правителства и други образувания, засегнати от санкциите на САЩ, да предлагат коментари по тях и да се изисква от политиците на санкции да се обърнат към тези коментари.

Повечето области на американското регулиране са обект на правила за известия и коментари, в които агенцията трябва да публикува проект на регламент и да даде възможност на засегнатите страни да предоставят коментари, преди регламентът да бъде финализиран. Този процес на уведомяване и коментиране прави по-добра политика, като например дава възможност на заинтересованите страни да подчертават непредвидени последици и да предлагат алтернативи, които могат да постигнат подобно благоприятно въздействие на по-ниска цена. Много регулации, свързани с външната политика, са обект на този процес: Министерството на търговията и държавните департаменти, например, редовно подлагат регламентите за контрол на износа в САЩ на процес на известия и коментари, за да поискат обратна връзка със заинтересованите страни, преди регулациите да станат окончателни. По същия начин Мрежата за изпълнение на финансовите престъпления на Министерството на финансите (FinCEN) поставя определени правила за борба с изпирането на пари и други финансови престъпления под процес на известия и коментари.

Въпреки факта, че санкциите се прилагат чрез регламент, те обикновено са освободени от вземане на правила за известия и коментари. OFAC и Държавният департамент ще се срещнат с компании неофициално, но този процес привилегирова относително шепа добре свързани компании и адвокати, вместо да предоставя неутрален процес на заинтересованите страни да предлагат коментари. По-важното е, че OFAC и държавата не са задължени да отговарят на такива неформални коментари или дори да ги обмислят сериозно. Това е в ярък контраст с процеса на уведомяване и коментари за повечето разпоредби, който изисква агенциите да дават мотивирани отговори на коментари, да обясняват защо са съгласни или не са съгласни с коментар и да заявят дали ще изменят предложеното правило в отговор на коментарите.

Разбира се, стандартните процедури за изготвяне на известия и коментари биха създали очевидни предизвикателства в контекста на санкциите. Публикуването на проект на изпълнителна заповед за санкциите и позволяването на заинтересованите страни да коментират преди влизането в сила на ЕО също би дало време на потенциалните цели за санкции да преместят активи извън обсега на Съединените щати и да предприемат други стъпки за избягване на санкциите, преди те да влязат законно в сила . Но правителството може да подложи наредбите за санкциите, за да забележи и коментира вземането на решения след факта, като даде възможност на заинтересованите страни да изразят опасения и трябва да се изиска да измени наредбите, когато е подходящо, в отговор.

КАК ЩЕ ПРЕДСЕДАТЕЛИТЕ ИЗПОЛЗВАТ САНКЦИИ?

Третият начин за ограничаване на прекомерното използване на санкции е да се поиска от всяка нова президентска администрация да формулира набор от принципи за това кога и как ще използва наказанието.

През последните десетилетия администрациите на двете страни се стремят да формулират принципи за други ключови инструменти в инструментариума за външна политика на САЩ. При Обама, например, Държавният департамент проведе четиригодишен преглед на дипломацията и развитието, за да идентифицира стратегическа визия за начина, по който администрацията възнамерява да разгърне и укрепи дипломатическите способности и способностите за развитие на САЩ. През януари 2018 г. администрацията на Тръмп публикува Национална отбранителна стратегия, за да формулира визия за укрепване на отбранителните способности на Вашингтон в свят с нарастващ брой настоящи и потенциални военни заплахи. През 1984 г. министърът на отбраната Каспар Вайнбергер изнася реч, в която се формулира доктрината на администрацията на Рейгън за това кога тя ще използва военна сила, а в статията за външните работи от 1992 г. тогавашният председател на съвместния началник на щаба Колин Пауъл очертава принципите, които администрацията на Джордж Х. У. Буш използва, когато в него се разглежда използването на военна сила.

Бъдещите президенти трябва да формулират набор от принципи за това как планират да използват санкции и достатъчно рано в тяхната администрация, че принципите да могат да повлияят на конкретни политики. Разбира се, всяка администрация ще иска гъвкавост при изпълнението и неочаквани кризи ще предизвикат правителството да използва санкции по начини, които първоначално не е предвиждал. Но ако администрациите практикуват да формулират своята визия за използване на санкции в началото на своя мандат, те поне ще имат рамка, която да следват, и ще трябва да обосноват използването на санкции, които изглежда са извън границите на рамката.

ВРЪЩАНЕ КЪМ МНОГОСТРАННОСТТА

Може би най-важното е, че Вашингтон трябва да се фокусира върху прилагането на санкции в многостранна рамка във възможно най-голяма степен. Както показа едностранният подход на администрацията на Тръмп за възстановяване на санкциите срещу Иран, в краткосрочен план Съединените щати разполагат с достатъчно глобално икономическо влияние, за да постигнат икономическо въздействие, дори ако останалата част от света се противопостави на политиката му. Санкциите и срещу Турция засегнаха пазарите, въпреки че са едностранни. Но въпреки това е вярно, че в много случаи многостранните санкции са по-ефективни. Северна Корея например участва в около 90 процента от търговията си с Китай, страна, с която споделя сухопътна граница. Ако Китай не беше на борда със санкции, те щяха да имат далеч по-малко въздействие - факт, който администрацията на Тръмп признава и който го накара да въведе по-голямата част от своите санкции от Северна Корея чрез Съвета за сигурност на ООН.

Вашингтон трябва да се фокусира върху прилагането на санкции в многостранна рамка във възможно най-голяма степен.