За да анализира дългосрочната жизнеспособност на селскостопанския сектор на Япония и каква роля може да играе в предстоящите търговски споразумения, NBR помоли Аурелия Джордж Мулган (Университет на Нов Южен Уелс) да направи оценка на селскостопанската политика на Япония и да отрази последните тенденции към по-голяма либерализация на търговията.

реформа

Интервю с Аурелия Джордж Мулган

От Лора Араки
21 юни 2012 г.

Японският селскостопански сектор се превърна в основна спорна точка, тъй като нацията пренасочва търговската си стратегия към по-голяма либерализация чрез споразумения за икономическо партньорство. Докато японското правителство се опитва да внедри ефективни селскостопански реформи, за да подготви този сектор за нови или потенциални международни търговски споразумения, политиците все още не са създали никакви устойчиви или ефективни селскостопански търговски политики.

За да анализира бъдещата жизнеспособност на селскостопанския сектор на Япония и каква роля може да играе в предстоящите търговски споразумения, NBR разговаря с Аурелия Джордж Мулган, професор по политика в Университета на Нов Южен Уелс. Това интервю изследва миналото, настоящето и бъдещето на селскостопанската политика на Япония, както и отразява последните събития в по-голямата либерализация на търговията.

Една от основните политически реформи на Демократическата партия на Япония (DPJ) се фокусира върху намаляването на влиянието на мощни политически племена в управляващата политическа партия. Колко успешен е бил DPJ при постигането на тази цел по отношение на земеделското и горското племе, известно още като norin zoku?

„Племето“ в селското и горското стопанство бяха земеделски политици със специален интерес (noson giin) в Либерално-демократическата партия (LDP), които бяха избрани от селските райони с подкрепата на земеделски избиратели и земеделски организации. Норин зоку упражнява пряко влияние при изготвянето на селскостопанска политика (включително разпределението на проекти за благоустройство в собствените си избирателни райони), като заема официални длъжности в парламента, държавни изпълнителни органи и механизми на партийната политика, свързани със земеделието. Те бяха идентифицирани предимно от техните ръководни длъжности в отдела за земеделие и гори (Norin Bukai), подкомисиите на отделите и свързаните със селското стопанство специални комитети и комисии за разследване на Съвета за изследователски въпроси на LDP или PARC (Seimu Chosakai). Най-важният източник на тяхното влияние беше неформалната конвенция, чрез която отделите и комитетите на PARC упражняваха правото си на „предварително одобрение“ (jizen shonin) на правителствените политики. Други важни източници на влияние бяха близките им работни отношения с бюрократите в Министерството на земеделието, горите и рибарството (МЗХГ) и опитът им по въпроси, свързани със земеделието, натрупан в продължение на много години.

Когато спечели правителството през 2009 г., DPJ по инструкции на Ичиро Одзава премахна Съвета за политически изследвания (Seisaku Chosakai или Seichokai), еквивалент на партията на PARC на LDP. Въпреки това Съветът за политически изследвания на DPJ (PRC) беше възстановен при администрацията на Naoto Kan и след това укрепен от администрацията на Yoshihiko Noda като арена за членовете на диетата на DPJ да обсъждат политиката и да имат някакъв принос в процеса на вземане на политики. Норин зоку обаче не са прерадени. DPJ няма еквивалент на институционализирана, полуавтономна група за създаване на селскостопанска политика като norin zoku - по две основни причини. Първо, Одзава централизира управлението на всички петиции от местни политици и индустриални групи за държавни разходи за конкретни проекти, които преди това се обработваха от политици и бюрократи от племето (зоку), чрез кабинета на генералния секретар. Следователно, една от основните арени, в която норин зоку упражнява влияние (и събира гласове и политически фондове), беше затворена.

Това не означава, че DPJ няма справедлив дял от земеделски политици със специален интерес, точно както LDP, въпреки че те не са толкова многобройни. Различни членове на диетата на DPJ могат да бъдат описани като специалисти по селскостопанска политика (nosei giin) - предимно бивши министри и бюрократи на МЗГ и членове на диетата в земеделието и горите (norin giin), които по изборни причини се специализират в представяне на политическите интереси на земеделието и горското стопанство сектори и членовете на диетата на селскостопанската кооперация (nokyo giin) с тесни връзки със земеделската кооперативна организация (JA). Настоящият министър на МЗГ, Акира Гунджи, е нокьо гийн и норин гийн, който беше председател на дивизионния съвет на АФФ на КНР, докато не беше назначен на сегашната си позиция в третия кабинет на премиера Нода през юни 2012 г. Има дори бивши LDP norin zoku в правителството на Нода (например бившият министър на МЗХГ Мичихико Кано и новият държавен министър на финансовите услуги и пощенската реформа Тадахиро Мацушита). Следователно принципът на политиците със специален интерес, които правят политики за определени сектори, продължава и в рамките на DPJ.

Освен това вътрешнопартийните групировки не са напълно без политическо влияние в процеса на създаване на селскостопанска политика. По въпроса за ТЕЦ, доста голяма група от членове на диетата на DPJ (около 100) принадлежат към неформална лобистка група, наречена „асоциация, за да помислим добре за ТЕЦ“ (неофициално известна като „предпазливата фракция“, или shinchoha), което е ръководен от бившия министър на МЗХГ Масахико Ямада (заедно с министъра на МЗГГ Гунджи, бивш заместник-председател) и който упражнява влияние както в рамките на проектния екип на КНР за икономическо партньорство, така и извън него. Гласовитата опозиция на групата срещу ТЕЦ успя да ограничи желанието на премиера Нода да се присъедини към преговорите за ТЕЦ, което той искаше да обяви на срещата на АТЕС в Хавай през ноември миналата година.

Как бихте описали промените в селскостопанската политика на Япония през последните няколко години?

Според DPJ земеделската реформа е в застой. Основната политическа задача е да се приложи прякото субсидиране на доходите за фермерските домакинства. За първи път е въведена за ориз като пилотен проект през 2010 г. Схемата подпомага всички търговски оризовъди, включително дребни оризови ферми, работещи на непълно работно време, които представляват 40% от фермерите в Япония и които продължават да фермират, поради гарантирания доход което покрива производствените разходи, независимо колко пада цената на ориза. Понастоящем схемата е разширена и за горски полски култури, като пшеница, ечемик, соя, захарно цвекло и нишестени картофи. Поддържането на малките ферми в производството блокира разширяването на земеделието чрез обезсърчаване на прехвърлянето на земеделска земя на професионални фермери на пълен работен ден. По този начин той улавя сектора в цикъл на ниска производителност, ниска рентабилност и зависимост от субсидиране, което прави либерализацията на селскостопанската търговия повече, не по-малко, трудна.

Вярвате ли, че японското правителство е станало по-готово да се откаже от настояването си за освобождаване за селското стопанство? Какво виждате като бъдеще на японските търговски споразумения?

Четенето на официалната търговска политика на Япония в областта на селското стопанство в Световната търговска организация (СТО) или за преференциални търговски споразумения (споразумения за икономическо партньорство или СИП), разкрива малко доказателства, че е станала по-склонна да се откаже от настояването си за освобождаване за селското стопанство. Официалната позиция на японската търговска политика за селското стопанство в СТО изисква „съвместно съществуване на различни видове земеделие“ и „балансирани търговски правила“, което означава балансиране на интересите на ефикасни страни износителки на земеделие като САЩ и неефективни страни вносители на земеделие като Япония. Това се равнява на отбранителна, статукво, протекционистка търговска политика.

По същия начин официалната позиция на правителството по отношение на селското стопанство за СИП е, че то ще „вземе предвид чувствителността на търговията с продукти“, като същевременно подлага всички стоки на преговори за либерализация на търговията в търсене на икономически партньорства на високо ниво. Това далеч не отговаря на ангажимента за пълна либерализация на селското стопанство. В предишни СИП с други страни и региони Япония изключва значителен брой артикули от премахването на тарифите, главно в селскостопанския сектор, което означава, че либерализацията е била 90% или по-малко (което означава, че тарифите ще бъдат напълно премахнати само с 90% или по-малко от общия асортимент от стоки). Въз основа на този прецедент японското правителство със сигурност ще иска да подпише СИП, които съдържат изключения за чувствителни селскостопански продукти. Същото ще важи и за ТЕЦ-а, ако Япония някога навлезе сериозно в тези преговори.

Японско-австралийското СИП ще бъде лакмус тест заради търсенето на Австралия за отваряне на пазара на ключови селскостопански продукти. Японските преговарящи вече казаха на Австралия, че се стремят към висока степен на либерализация от над 95%. Японското правителство също така изрази намерението си да подобри перспективите за либерализация в четири ключови области (говеждо, млечни продукти, пшеница и захар), като или напълно премахне тарифите в средносрочен или дългосрочен план, или въведе система от тарифни квоти в комбинация с местното селско стопанство реформа. Съгласно този план правителството ще излезе с подходящи мерки за подкрепа (т.е. повече субсидии) в план за „реформа“ на местното земеделие, за да облекчи въздействието на отварянето на пазара върху тези конкретни селскостопански сектори.

Отвориха се възможности и за по-бърз напредък по споразумение за свободна търговия (ССТ) между Китай, Япония и Южна Корея, което правителството на Нода се стреми да ускори. Всъщност ТЕЦ косвено движи напред в тази тристранна ССТ, тъй като се твърди, че Китай се стреми да привлече Япония далеч от ТЕЦ-а, който според нея е доминиран от САЩ. Освен това Китай и Южна Корея са станали по-важни търговски партньори за Япония през последното десетилетие. През 2000 г. износът за САЩ и Европейския съюз (ЕС) беше малко под 50% от японския износ (47%), докато този за Китай и Южна Корея беше само 12% -13%. Към 2010 г. обаче делът между САЩ и ЕС е спаднал до 26,7%, а делът между Китай и Южна Корея е нараснал до 27,5%. Тези статистически данни показват, че Китай и Южна Корея вземат повече износ от Япония, отколкото САЩ и ЕС. Предвид последните тенденции, включително възможността Япония да бъде оставена извън споразумението за свободна търговия между Китай и Южна Корея, в Япония има консенсус относно важността на тристранната ССТ. Нито предложеното споразумение представлява такива потенциални проблеми за селскостопанския сектор.

Вярвате ли, че либерализацията на селскостопанския сектор ще засили конкурентното предимство на Япония в системата на международния пазар? Как ще изглежда този сегмент от японската икономика през следващото десетилетие?

Икономическата теория би предсказала, че структурната корекция на селскостопанския сектор, индуцирана от либерализацията на търговията, ще доведе до по-конкурентоспособна в международен план, иновативна и ефективна земеделска индустрия. Защитата на вноса създава неефективност и възпрепятства както иновациите, така и развитието. Докато протекционистите твърдят, че евтиният чуждестранен внос ще опустоши селскостопанския сектор, конкуренцията при вноса би принудила земеделската индустрия да се реформира, като фермерите ще се адаптират към промяната, като се грижат за нишовите селскостопански пазари, произвеждат продукти с добавена стойност и разширяват износа на ферми.

Структурната реформа в селското стопанство, проектирана от правителството в подготовка за отваряне на пазара, би довела до подобен резултат, но с по-малко социална дислокация и политически последствия. Видът на реформите, необходими за подготовка за либерализация, ще ободри селскостопанския сектор и ще осигури неговото оцеляване. Мащабът на управление е твърде малък, така че са необходими стимули за разширяване на мащаба. Производствените разходи също могат да бъдат намалени (и следователно рентабилността увеличена) чрез производство до пълния капацитет, което означава премахване на схемата за намаляване на площите с ориз (гентан) и позволяване на земеделските производители да генерират допълнителен доход чрез износ. Южнокорейският пример показва как либерализацията би укрепила конкурентното предимство на Япония на международния пазар. Пакетът за реформи, придружаващ Корея и САЩ. ССТ (KORUS) улесни драстичната структурна реформа на селскостопанския сектор в страната - повишаване на конкурентоспособността на конкретни продукти, насърчаване на по-младите хора да се занимават със земеделие, подпомагане на фермери на пълен работен ден и насърчаване на напускането на неефективни фермери от индустрията. Тези политики направиха местните производители по-конкурентоспособни и устойчиви на вероятния приток на внос.

Как ще изглежда селскостопанският сегмент на японската икономика през следващото десетилетие ще зависи от това какви селскостопански (и свързаните с тях търговски политики) ще приеме правителството. МЗГ прави пробно изчисление, че ако Япония се присъедини към ТЕЦ, стойността на местното селскостопанско производство ще спадне с приблизително 4,1 трилиона йени (5,2 милиарда долара), почти половината от общата стойност на производството и степента на самодостатъчност на храните (на базата на калории) ще падне от сегашните 40% на 14%. Други обаче твърдят, че при липса на отваряне на пазара и структурна реформа на сектора селското стопанство ще бъде в още по-лошо състояние от сегашното. Прогнозите варират от „особено лоши“ и „сериозно болни“ до „напълно рушащи се“. Проблемите, пораждащи сектора, са продукт на политика, някога описана като „конвойна система за защита на по-слабите земеделски производители“, и са до голяма степен онези, с които се е сблъсквала преди 50 години: ниска производителност, структура с високи разходи, недостатъчен доход от земеделие, ниска хранителна самодостатъчност, липса на международна конкурентоспособност, нарастваща тенденция към земеделие на непълно работно време и нестабилност на структурата на заетостта в селското стопанство.

При липса на ориентация към селскостопанска реформа в правителството, бъдещите тенденции ще бъдат продължение на настоящите негативни тенденции. Неизбежно е японският селскостопански сектор да навлезе в още по-изразен спад поради много предизвикателства: повече обработваеми земи и повече изоставени земеделски земи, водещи до още по-малко обработваема земя и по-ниска степен на използване на обработваемата площ; продължаващ спад на работещото селско стопанство и възможна демографска криза, като средната възраст на тази свиваща се група се повишава над сегашните 66 години; по-малко наследници на ферми; свиване на частните инвестиции в селскостопанската индустрия; спад в стойността на брутната селскостопанска продукция и произведените селскостопански доходи; и спадащи нива на самодостатъчност на храната. Най-тежката прогноза е, че ако настоящата ситуация продължи, вероятно в Япония няма да останат фермери след десет години и производството на храни ще спре.

Последователните японски правителства заплашват бъдещето на японското селско стопанство поради неспособността им да поемат политическото предизвикателство на радикалната селскостопанска реформа, за да превърнат фермерския сектор в жизнеспособна, ефективна, международно конкурентна индустрия, която международните търговски споразумения и подготовката за тях трябва да бъдат улесняване.

Както споменахте в предишна статия, опитвайки се да се справи със загубите от либерализацията на търговията, бившият лидер на DPJ Ичиро Одзава работи за създаването на програма, която директно компенсира засегнатите фермери. Колко икономически и политически успешна е тази мярка?

Експортно ориентираните индустрии са гласният поддръжник на участието на Япония в либерализацията на международната търговия. Чувствали ли са тези отрасли загубите, понесени от местния селскостопански сектор? Ако е така, как са се опитали да привлекат участници в селското стопанство за постигане на по-приобщаваща и полезна либерализация на търговията?

Имаше известен диалог между лобитата в земеделието и индустрията (JA и Keidanren), но те не успяха да се убедят взаимно в съответните си гледни точки. Следователно няма разрешаване на техните различия, които са диаметрално противоположни. Всъщност председателят на Кейданрен Хиромаса Йонекура обвини бившия министър на МЗГА Кано, че е „слабо колене“ в светлината на неговото противопоставяне на ТЕЦ и критикува членовете на диетата, които се противопоставят на ТЕЦ, като „главно хора, които искат да осигурят гласове на следващите избори. ”

Лобитата със специален интерес в индустрията и селското стопанство преследват своите интереси в политическата сфера. Лобито в земеделието иска правителството да поддържа селскостопанска защита, докато бизнес лобито иска премахването на пречките за отваряне на пазара в Япония и правителството да се присъедини към ДМА, за да запази своя дял на експортните пазари срещу конкуренти, които вече изнасят при по-ниски тарифни договорености за ДМА. . Японските индустриални износители са също сред едни от най-гласните привърженици на присъединяването на Япония към ТЕЦ.

Разделенията между лобитата в земеделието и индустрията се възпроизвеждат в съперничеството между METI (Министерство на икономиката, търговията и промишлеността) и MAFF, като всеки аргументира случая, представен от индустриите в рамките на техния административен съдебен изпълнител. METI твърди, че ако Япония не участва в ТЕЦ, автомобилната, електрическата, електронната и машиностроенето ще намалеят по отношение на техния принос към БВП, което ще намали реалния БВП, докато МАГФ твърди, че стойността на селскостопанската продукция ще намалее с около наполовина, ако Япония участва в ТЕЦ.

Независимо от това, представянето на дебата за ТЕЦ в Япония като просто „земеделие срещу преработваща промишленост“ го тривиализира. Участието в ТЕЦ би изисквало от Япония да премахне не само тарифните бариери, но и нетарифните бариери в редица сектори с последици за широк спектър от лични интереси. Следователно вътрешната политика на ТЕЦ е много по-сложна от тази на ССТ, което води до по-добри перспективи за успешното договаряне на Япония на двустранни или тристранни споразумения с нейните регионални търговски партньори.

Лора Араки е стажант в Националното бюро за азиатски изследвания и старши в Училището за международни изследвания Джаксън на Университета във Вашингтон.