Глава: 5 Използване на регулации и данъци за предотвратяване на затлъстяването

Съобщения за ключови водещи

предотвратяване

  • Регламентите за продажба и реклама на храни могат да бъдат приспособени по различни начини, така че да не представляват незаконни ограничения върху свободата на словото.
  • Увеличаването на цената на даден продукт, ограничаването на покупките на глава от населението, забраната или ограничаването на вредни продукти или съставки и въвеждането на възрастови ограничения при продажбата на даден продукт са донесли ползи от други продукти и биха могли да бъдат приложени към храните.
  • Промяната на цените, данъците и субсидиите може да повлияе на консумацията на храни и напитки.
  • Тъй като държавите и населените места налагат различни данъци върху храни и напитки, промените в потреблението могат да се използват като естествени експерименти за измерване на ефекта от тези данъци върху затлъстяването.

Регламентите за продажба и реклама на храни и напитки и данъците върху определени храни и напитки имат потенциала да насърчават здравословното хранене. Двама лектори в семинара разгледаха тези широки подходи за превенция на детското затлъстяване. Въпреки че регулациите и данъците неизбежно са обект на ограничения, тези политически опции могат да бъдат приложени изненадващо

голям брой начини за промяна на храните и напитките, които хората купуват и консумират.

Днес в Съединените щати лесният избор не е здравословният избор, каза Дженифър Померанц, директор на правните инициативи, Център за хранителна политика и затлъстяване на университета в Йейл. Например в супермаркетите купувачите обикновено трябва да преминат през магазина, за да достигнат до нуждите, разположени към гърба. Търговците на храни се отнасят до насипните дисплеи в края на пътеката като нулева земя за вземане на решения в магазина, тъй като купувачите трябва да минат покрай тях, за да влязат в пътеката. Освен това пътеките за каси са облицовани с нездравословни хранителни продукти, които купувачите се насърчават да купуват на импулс, докато чакат да платят. Според доклад на Асоциацията на производителите на хранителни стоки (GMA) 73 процента от купувачите правят импулсни покупки в хранителни магазини, най-често бонбони, бисквитки и чипс (GMA Sales Committee, 2009) Доклад за търговия на дребно предполага, че купувачите могат да избегнат консумацията на хиляди калории годишно, като преминават през пътеки за самопроверка, в които липсват дисплеи с бонбони и други предмети (Schuman, 2006).

Позицията на рафта също е голям бизнес в търговската среда. Компаниите плащат големи суми пари, за да имат продуктите си на определени места. Проучване от Университета за висше бизнес училище в Чикаго показа, че рафтовете във вертикалния център, което е естественото положение на очите за почивка за възрастни купувачи, са най-подходящи за покупки по подразбиране (Dreze et al., 1994). Когато продуктите - консерви от риба тон, зърнени храни или тоалетна хартия - се преместват на различни места на рафтовете, най-много се купуват артикулите на вертикалните централни рафтове. Един бивш търговец описва местоположението на продукта като „нивото на очите е равно на нивото на покупка“. За разлика от тях високите рафтове са запазени за бавно движещи се продукти и продукти, търсени от купувачите на дестинации (Cardello, 2009).

Търговските обекти също разчитат до голяма степен на точките за покупка и промоции на пакети, използващи говорители, лицензирани герои, известни личности, игри, графики, премии и връзки за филми. Според проучване на Федералната търговска комисия (FTC) разходите за тези промоции са на второ място след тези за телевизионна реклама (FTC, 2006). Освен това Pomeranz отбелязва, че проучване в Йейл, проведено от 2006 до 2008 г., е установило, че 79 процента от всички подобни промоции на храни са насочени към деца на възраст под 12 години (Harris et al., 2009). Повече от 80 процента от промотираната храна се оказа нездравословна и през 3-те години на проучването хранителното качество на промотираните храни намаля, въпреки обещанията, дадени от хранително-вкусовата промишленост като част от Рекламата на детски храни и напитки Инициатива (описана в глава 4).

Друго проучване на опаковката на „забавна храна“, което изключва закуски,

установи, че 89% от храните в супермаркетите, опаковани по такъв начин, са нездравословни (Elliot, 2008). В своето проучване на маркетинга на храни, Медицинският институт (IOM) (2006) установява, че деца на възраст от 2 до 3 години разпознават опаковките на храните. Децата предпочитат вкуса на храната, който има разпознаваеми знаци на опаковката, дори когато храната е идентична с пробите без тази опаковка.

Померанц прекара голяма част от разговорите си, анализирайки какво е законно и не е разрешено в продажбите на храни и напитки и маркетинга. Първото изменение на конституцията на САЩ защитава речта. Върховният съд на САЩ е приложил Първата поправка към търговска реч, дефинирана като реч, като реклама, която насърчава търговска сделка. Първото изменение също така защитава експресивното поведение, което се състои от действие, което има комуникативен компонент; пример е изгарянето на знамето в знак на протест срещу войната. Чистото поведение (без комуникативен компонент) не е защитено от Първата поправка.

Делото от 2002 г. Lorillard срещу Reilly участва в регламент от Масачузетс, който забранява рекламите на тютюн в рамките на 1000 фута от училища и детски площадки на билбордове и на по-малко от 5 фута от пода в магазините. Държавата също забрани излагането на тютюн на самообслужване, изисквайки тютюневите изделия да се държат зад гишето, така че само търговците да имат достъп до тях. Върховният съд отмени първите две рекламни ограничения, като реши, че те са противоконституционни съгласно правния стандарт, приложен към търговското ограничение на речта, наречен тест на Централния Хъдсън. 1

Върховният съд обаче потвърди забраната за излагане на тютюн на самообслужване. Тази наредба беше анализирана под различен стандарт, известен като тест на O’Brien, който е тестът за експресивно поведение. 2 Урокът, извлечен от този случай, каза Померанц, „е, че регулирането на поведението - и в този контекст на продажбите - е постижимо и [често] е за предпочитане“.

Тестът O’Brien пита дали дадено ограничение е в рамките на конституцията

1 Произхожда от делото на Върховния съд на САЩ от 1980 г. Central Hudson Gas & Elec. Corp. v. Public Serv. Comm’n of NY., тестът Central Hudson се използва от съдилищата, за да се определи дали правителствените ограничения върху търговската реч са конституционни. Първо съдът трябва да определи дали изразът е защитен от Първото изменение, което означава, че трябва да се отнася до законна дейност и да не е подвеждащо или измамно. Второ, съдът трябва да попита дали заявеният държавен интерес е съществен. На трето място, съдът трябва да определи дали ограничението пряко насърчава заявения държавен интерес, и четвърто, той трябва да определи дали ограничението е по-широко, отколкото е необходимо за обслужване на този интерес.

2 Произхожда от делото на Върховния съд на САЩ от 1968 г. Съединени щати срещу О’Брайън, тестът O’Brien се използва, за да се определи дали правителственото ограничение на експресивното поведение е конституционно. Този тест задава въпроса дали правителственото ограничение е в рамките на конституционната власт на правителството, дали то допринася за важен или съществен държавен интерес, дали този интерес не е свързан с потискането на свободното изразяване и дали случайното ограничение на предполагаемите свободи на Първата поправка не е по-голяма, отколкото е от съществено значение за по-нататъшния интерес.

правомощията на правителството, а държавите и местностите имат голяма свобода да налагат разпоредби за целите на общественото здраве и безопасност, отбеляза Померанц. Тестът на O’Brien също така пита дали даден регламент насърчава съществен интерес, а Върховният съд постанови, че правителствата трябва да имат свобода да експериментират с решения, които могат да допринесат за тези интереси. Регламентите не могат да са насочени към изразяване, но в случай на храни те могат да насочат към хранителния профил на даден продукт. „Знаем, че храните, продавани на деца, са толкова нездравословни, че всичко, което трябва да направим, е да се насочим към [техните] много лоши хранителни профили ... и ще се справим с голям проблем в нашата търговска среда“, предложи Померанц. Също така, всяко случайно ограничение на говора, причинено от регламент, не може да надхвърля това, което е от съществено значение за по-нататъшния значителен държавен интерес, но това няма да е проблем, ако са насочени към калории и хранителни продукти, бедни на хранителни вещества, каза Померанц.

В миналото Върховният съд отмени ограниченията на речта, целящи да защитят обществото от вредни продукти, като тютюн и алкохол. Върховният съд също така предложи много идеи относно това какво може да направи правителството за регулиране на поведението. Тези идеи включват увеличаване на цената на продукта, ограничаване на покупките на продукт на глава от населението, забрана или ограничаване на вредни продукти или съставки и налагане на възрастова граница за продажбата на продукт. На практика всички тези действия са донесли важни ползи, отбеляза Померанц. Данъците върху цигарите направиха хората по-малко склонни да купуват тютюн. Ограничаването на покупки на глава от продукти, съдържащи ефедрин, е намалило незаконната употреба на тези продукти. Поставянето на продукти, съдържащи тютюн и ефедрин зад щанда, което много държави са направили, е помогнало да се контролира консумацията. А непълнолетните нямат право да купуват алкохол или тютюн или да влизат в игрални институции.

Померанц описва как тези подходи могат да се предприемат с подсладени със захар напитки. Увеличаването на данъците (обсъдено в следващия раздел на тази глава) може да се използва за ограничаване на покупките и потреблението. Достъпът може да бъде ограничен, както се случи в училищата с изваждането на продукти от автомати. Достъпът също може да бъде ограничен в близост до училища или на други места. Възможно е да бъдат наложени възрастови ограничения за закупуване, притежание или използване на подсладени захарни напитки.

Подобни подходи биха могли да работят и в търговската среда. Пътеките за закупуване на нежелана храна могат да намалят импулсните покупки. Специално маркираните пътеки могат да съдържат всички нездравословни храни на пазара, така че родителите да могат да избягват тези пътеки. Дисплеите в края на пътеката и вертикалните централни рафтове могат да съдържат здравословни, а не нездравословни храни, за да направят избора по подразбиране здравословен избор. Критериите за местоположение могат да се основават на хранителни изисквания, а не на плащания в индустрията, като нездравословните артикули се намират на върховете на рафтовете. Могат да бъдат забранени хранителни проби за непълнолетни. Померанц отбеляза, че практиките, които правят нездравословните храни привлекателни за децата, не само засягат общественото здраве и хранене, но и повишават безопасността

и алергични проблеми. И накрая, включването на храни в автоматите може да се основава на хранителни критерии.

Обещанията, дадени от Инициативата за рекламиране на храни за деца и напитки за деца, не обхващат промоции в магазини и почти никакви обещания не покриват етикетите отпред на опаковката. Неуспехът на саморегулацията в тези области аргументира участието на правителството, твърди Померанц. „Анализирах всички тези [потенциални разпоредби за търговски среди] по теста O’Brien и те преминаха“, каза тя. „Бих насърчил правителствата в цялата страна да ги създадат.“

Хората реагират в различна степен на икономически стимули. Следователно използването на данъци за увеличаване на цените може да повлияе на консумацията на храни и напитки, което може да доведе до промени в теглото.

Лиза Пауъл, старши изследовател в Института за здравни изследвания и политика и професор в икономическия департамент на Университета на Илинойс в Чикаго, описва изследванията си върху ефектите от данъците върху консумацията на храни и някои от политическите последици от това изследване. Използвайки разнообразие от национални набори от данни, Пауъл и нейните колеги изследват асоциациите между данъците върху сода на държавно ниво, потреблението и резултатите от теглото. Тези данъци варират в зависимост от държавата и се променят с течение на времето. Групата разглежда по-специално подрастващите, тъй като консумацията на сода и подсладени със захар напитки значително се е увеличила. „Тези калории представляват до 10 процента от общите им калории на ден, така че това са много допълнителни калории по избор“, каза Пауъл.

Групата е използвала както напречен разрез, така и надлъжен модел, за да анализира ефектите от данъчните ставки и е анализирала както абсолютната ставка на данъците върху содата, така и ставката на данъка върху содата в сравнение с общата ставка на данъка върху храните. Резултатите от консумацията на сода и теглото зависят от много различни фактори и анализаторите трябва да контролират възможно най-много от тези фактори, за да измерват ефекта от данъците. Анализът на Пауъл и колегите показа, че увеличението на данъчната ставка с 1 процентна точка ще намали потреблението на домакинствата за 3 месеца само с около 9 унции. Тази сума звучи малко, каза Пауъл, но е и в отговор на малка промяна в данъците. Днес данъците върху содата са средно около 4,36%. Ако данъчната ставка се увеличи във всички щати на 7 процента, покупките на сода за домакинствата биха били с около 3,6 процента по-ниски.

Пауъл и нейните колеги също оцениха ефектите от новия 20-процентов данък върху содата, като се предположи, че ефектите от увеличението на данъците могат да бъдат екстраполирани от малки към големи увеличения. В този случай редовните покупки на сода в домакинствата биха били с 33% по-ниски. Степента, до която това намаление би се прилагало за всички покупки на сода, зависи от това дали содата е изчерпана-

страна на дома е също така реагира на увеличение на данъците. Например хората може би биха искали да харчат повече в ресторанти, отколкото в супермаркети.

Превръщането на промените в потреблението в промените в резултатите от теглото е „голям скок“, призна Пауъл и зависи от много фактори. Например, ако всички хора заместват водата със сода в отговор на увеличаване на данъците, вероятно би било намаление на теглото, но това не е реалистичен сценарий. По-скоро хората вероятно биха заместили сода с други напитки. Например, те биха могли да пият мляко, въпреки че едва ли ще изпият 20 или повече унции мляко, за да утолят жаждата си. По-вероятно е те да заместят напитки като захарен студен чай или плодови напитки с високо съдържание на захар, поради което е важно данъците да покриват всички подсладени със захар напитки, а не само газираната вода.

При данните, сравняващи консумацията на сода, закупуването на сода в училище и промяната на теглото от трети до пети клас, Пауъл и колеги откриват асоциации, които варират по групи. Въпреки че по-високият данък върху содата не повлиява общото потребление за цялата извадка, той има ефект върху общото потребление за студенти с ниски доходи. По-високите данъци също намаляват потреблението в училище за ученици с ниски доходи, афроамерикански ученици и тежки телевизионни наблюдатели. По отношение на теглото, по-високите данъци върху содата имат малък положителен ефект върху промяната в индекса на телесна маса от трети до пети клас, но данъците имат по-силен положителен ефект върху децата, които са изложени на риск от наднормено тегло. Пауъл разказа как при симулация на ефектите от 18% данък върху продажбите, използвайки тези данни, тя и нейните колеги установяват, че подобно увеличение би съответствало на около 20% намаление на наддаването на излишно тегло от трети до пети клас.

При изследване на връзката между данъците върху содата и теглото сред подрастващите, установените асоциации в по-голямата си част са много малки. По-високите данъчни ставки оказаха най-голям ефект върху младите хора, които вече бяха изложени на риск от наднормено тегло. Същият ефект е открит в проучване на ценообразуването на бързо хранене. Това има смисъл, каза Пауъл, защото младостта в горния край на разпределението на теглото може да консумира по-калорични храни. Това е важно откритие, предположи тя, защото това означава, че данъкът би имал по-голям ефект върху хората в горния край на разпределението на теглото. „От гледна точка на общественото здраве, точно тази група се опитва да промени поведението и резултатите от теглото си“, каза тя.

Данъците върху храните са регресивни, тъй като засягат непропорционално хората с по-ниски доходи. Но хората с по-ниски доходи също са по-отзивчиви към цената. Следователно тези, които реагират на по-високите цени, като променят поведението си, ще постигнат по-голяма полза за здравето от тези, които не го правят. Също така, един от начините за компенсиране на регресивния ефект от подобно увеличение на данъците би бил използването на приходите за субсидиране на закупуването на плодове и зеленчуци за лица с ниски доходи. Тези констатации вече имат отражение върху данъчната политика, каза Пауъл. Например получателите на допълнителна програма за подпомагане на храненето (SNAP) не плащат данъци върху хранителните си продукти, така че данъците върху подсладената захар

напитките биха изключили тази група. Следователно от гледна точка на общественото здраве може да се наложи да се помисли за прилагане на тези данъци към покупки на SNAP, така че да няма група, освободена от тази политика.

По принцип данъците върху храните не са въведени с цел промяна на потребителското поведение, както е в други области на общественото здраве, като употребата на тютюн, отбеляза Пауъл. Там, където са наложени данъци върху избрани категории храни, като безалкохолни напитки, бонбони и закуски в хранителни магазини и автомати, данъчните ставки са доста ниски. В онези щати, които правят данъчна сода, ставките обикновено са между 5 и 7 процента. Тъй като някои юрисдикции приемат по-високи данъци, по-голямата вариация между държавите ще даде възможност за по-нататъшна работа по връзките между данъците, потреблението и теглото.

Пауъл също коментира важността на дизайна на данъчната политика, отбелязвайки, че акцизите, включени в цената на рафта на продукта, могат да бъдат по-ефективни от данъците върху продажбите. Данъкът върху продажбите се прилага на гишето, така че потребителите може да не знаят какви данъци се прилагат към кои продукти. Също така данъците, прилагани въз основа на обема на течността, биха били по-ефективни от тези, прилагани като процент от продажната цена, тъй като свръхразмеряването на напитка обикновено струва относително малко, но данъкът за единица би се запазил за по-голямото количество.

В отговор на въпрос за възможността за субсидиране на здравословни храни, Пауъл отбеляза, че подобни субсидии са по-малко склонни от данъците да предизвикат политическа опозиция. Проблемът е, че повечето правителства нямат пари за прилагане на субсидии. Политически вкусен вариант, отбелязан по-горе, може да бъде използването на данъчни приходи за нездравословни храни за субсидиране на здравословни храни. Изследванията на Пауъл показват, че подобни субсидии биха увеличили консумацията на плодове и зеленчуци сред семействата с ниски доходи. Субсидиите обаче вероятно ще трябва да бъдат ограничени до семейства с ниски доходи, за да бъдат достъпни.

Ръсел Пейт, член на Постоянния комитет на МОМ за превенция на детското затлъстяване, попита Пауъл за изграждането на политическата воля за увеличаване на данъците върху определени храни. Пауъл отговори, че според анкетите, които е видяла, хората са по-склонни да приемат данък, ако парите са предназначени за конкретна цел, особено за намаляване на детското затлъстяване, вместо да влизат в общия фонд.

В отговор на въпрос за това как проблемите около експресивното поведение се прилагат в училищата, Померанц отбелязва, че училищата имат способността да регулират речта и освен това са непубличен форум, което означава, че те могат да бъдат по-строго регулирани от традиционните обществени места. Че не са